Journal

Kuntayhteistyö puhututtaa

Esimerkki yhteistyön järjestelyistä – Keski-Karjalan verkostomalli

Sain takavuosina 1989-91 kutsun rakennella kuntien yhteistyötä Keski-Karjalassa. Tavoite oli tehostaa Kiteen talousalueen viiden kunnan yhteistyötoimikunnan työskentelyä. Yhteistyökuntia olivat Kiteen lisäksi Tohmajärvi, Rääkkylä, Kesälahti ja Värtsilä. Asukkaita liki sama määrä kuin Lounais-Hämeessä.

Aika oli kaikkea muuta kuin otollinen yhteistyön tiivistämiselle. Suomi eli vielä nousukauden jälkiaallolla ja puhuttiin jopa työvoimapulasta. Kuntia yhteistyö ei näyttänyt kiinnostavan lainkaan. Lisäksi rajan takana oli alkamassa Neuvostoliiton hajoaminen. Samalla raja Värtsilästä avautui Sortavalan talousalueelle vanhaan Laatokan-Karjalaan. Matkailu oli yksi miltei kokonaan uusi elinkeinoala ja sen järjestelyt onnistuivatkin odotettua paremmin.

Tulin projekti vetäjäksi Oulun yliopistosta aluesuunnittelun professorin virasta Brysselin kautta vaiheessa, jolloin Suomi ei vielä tiennyt juurikaan mitään EU:n laajenemisesta. Pohjois-Karjalassa ehkä vieläkin vähemmän kuin muualla. Lama iski vasta projektin loppupuolella ja Neuvostoliiton hajoaminen aiheutti levottomuutta rajapitäjissä. Sortavala ja Itä-Karjala tuli tutuiksi. Samoin venäläinen tapa tehdä yhteistyötä aina Sortavalasta Petroskoihin, Pietariin ja Moskovaan.

Kahden Karjalan välinen ero oli jyrkempi kuin takavuosien raja Meksikon ja Yhdysvaltojen välillä. Värtsilän tullista avautuivat näkymät maailman suurimpaan museoon. Museosta vastavierailut Suomen puolelle olivat monelle traumaattinen kokemus. Joku jopa oksensi kulttuurishokkiaan suomalaisessa marketissa. Yli puolen vuosisadan ero kehityksessä on uskomattoman suuri ylitettäväksi keskellä korpea. Raja oli avautunut railona ja molemmin puolin rajaa oli naapurista vain valheita ja pelkoja, ennakkoluuloja.

Käynnistimme projektin ohjausryhmän järjestäytymisellä. Sen muodostivat kuntien johtajat. Luottamusjohto kokoontui erikseen yhteistyötoimikunnassa. Se oli kokoontunut harvakseltaan jo vuosikymmenen ajan ja vaikutti turhalta organisaatiolta luottamusjohtajineen kunnanjohtajilla täydennettynä.

Ensimmäinen oikea vaihe käynnistyi projektikuntien sitouttamisella sidosryhmineen työhön. Alkoi massiivinen tiedon jako sekä selvitykset yhteistyön tilasta. Tämä tutkimus kohdistui kaikkiin virkamiehiin ja kuntien palkkalistoilla työskenteleviin (1500) sekä luottamushenkilöihin. Pelkästään Tohmajärven kunnassa kunnan palkallisten määrä oli tuplautunut 1980-luvulla. Se oli miltei samalla tasolla kuin Kiteen yli kaksi kertaa suuremmassa kaupunkikunnassa. Kunnan oman ilmoituksen mukaan se oli pääsyt syntymään ikään kuin varkain ja huomaamatta.

Toisessa vaiheessa käynnistimme projektin kaikkien sidosryhmien aktivointi- ja mobilisointivaiheen sekä työryhmien järjestäytymisen yhteydessä tapahtuvat strategiset välttämättömät visioinnit. Näissä käytiin läpi samalla koulutuksellisia vaiheita koskien verkostotyötä, projektityöskentelyä sekä tiimityötä ryhmissä. Mukana olivat kaikki hallintokunnat ja liki tuhat kuntasektorin työntekijää. Motiivi yhteistyöhön oli jokaisessa ryhmässä kiitettävän korkea.

Varsinainen valtaan, vastuuseen ja desentralisaatioon liittyvät synergiset kokeilut sekä verkosto-organisaation delegoinnit suoritettiin evaluointivaiheen yhteydessä. Vertailuryhminä käytettiin prosessin ulkopuolelle jääneitä ”passiiviryhmiä”.

Käytännön toiminnan vaihe toteutettiin hallintokunnittain ja aloittaen teknisestä työstä. Siellä vetovastuu kustakin ryhmästä oli kuntien insinööreillä ja kukin toimi oman toimialansa puitteissa koko kokeilualueen teknisenä johtajana. Käytännössä nämä ryhmät jakautuivat palo- ja pelastustoimeen, ympäristöön, rakennustarkastukseen, teihin sekä muuhun mm. kaavoitukseen. Tieto siirtyi tässä kehämäisessä rakenteessa kehien sisällä ja ohjausryhmään, mutta ei vielä kehien välillä. Kokemukset haluttiin yhdistää kunnaninsinöörien omassa johtoryhmässä. Ei kuitenkaan kunnanjohtajien ohjausryhmässä.

Sivistystoimen kohdalla toteutimme jo täysin verkkomaisen kokeilun, jossa ryhmät syntyivät erikseen nuorisotyön, kirjaston, toimistotyön, koulutoimen ja liikunnan sekä kulttuurin tiimeinä. Koulutoimen johtajat hoitivat ”vain” kouluja koskevan osan ja jälleen kerran koko talousalueen kattaen. Toivomus tästä tuli ryhmien sisältä. Yhteistyötä oli jo tehty runsaasti, mutta ei koulutoimen johtajan vetämänä.

Testausryhmän muodostivat henkilöstösihteerit ja elinkeinotoimesta vastaavat virkamiehet, joita ei erikseen ohjattu kuten muita tiimejä. Kunnanjohtaja olivat niin ikään ”ulkona” prosessista ja esittely tapahtui aina kunkin ryhmän johtajan toimesta suoraan luottamusjohdolle (poliittinen johto). Ohjausryhmänä kunnanjohtajille jäi projektin päätyttyä vastuu jatkaa prosessia vastuualueenaan sosiaali- ja terveyshallinto, sivistyshallinto, tekninen toimi, elinkeinot ja yrittäjyys sekä erikseen vielä kaavoitus ja maankäytön suunnittelu. Näin olisi päästy evolutionaarista tietä vaiheeseen, joka ei nyt vaatisi vaikeita kuntien liitoksia, johon kunnat ovat valitettavasti ajautuneet. Samalla päällekkäiset työt olisivat poistuneet ja virkamiesten lukumäärä olisi oleellisesti vähentynyt luonnollisten poistumien kautta.

Parhaiten verkottuminen käynnistyi alussa teknisen hallinnon kohdalla. Syy oli työn luonteessa ja insinöörityön systeemisessä osaamisessa. Vastaavasti sosiaali- ja terveyspalvelujen kohdalla muutos oli pieni. Eniten työtä tehtiin sivistyshallinnon ja elinkeino-ohjelmien kohdalla. Kaikki alueen taloudet käytiin läpi ja samalla tehostettiin kylätoimintaa koko alueen kattavaksi liki 70 kylän verkostoksi. Uusia yrittäjiä saatiin kyselyjen kautta yli 300 välittömästi projektin alkuvaiheessa koulutukseen.

Ohjelman siirto verkosto-organisaationa kattaen koko Laatokan-Karjalan alue toteutettiin käyttämällä sen ohjaukseen rajan taakse Itä-Karjalaan ulottuvaa Laatokan-Karjalan Instituuttia. Sen rakenteeseen kuului alueen innovaatiopolitiikka, tutkimustoiminta, opetus- ja koulutustehtävät, tiede- ja tietokeskus ATK palveluineen sekä tuotekehitys- ja teknologiakeskus. Tähän tarkoitukseen tarvittiin myös koko Itä-Karjalan alueen tuki sekä Pietarista saatava apu, Joensuun yliopiston ja tutkimuslaitosten tuki (Metla), yritykset, yhteisöt ja hallinto sekä kansainväliset yhteydet. Myöhemmin hankkeeseen liittyi tavoite vapaakauppa-alueesta Venäläisten aloitteesta. Vastaavia hankkeita syntyi myös muualle Itä-Karjalaan ja lähelle Viipurin aluetta.

Missä olivat yhteistyön pahimmat esteet?

Virkamiesten ja luottamushenkilöiden vastausten mukaan ylivoimaisesti vaikeimmat esteet liittyivät arvovaltakysymyksiin ja asenteisiin. Liki 100 % vastaajista koki juuri nämä pahimmaksi karikoksi.

Toisen karikon muodostivat kilpailu ja tottumattomuus yhteistyöhön, verkostomaiseen tiimityöskentelyyn oppiminen ja vanhan linjaorganisaation hierarkian purkaminen. Lähes 80 % koki nämä esteiksi.

Kolmantena peikkona tulivat pelko pakkoliitoksista ja lainsäädännön esteet. Yli puolet mainitsi nämä suurimpina ongelmina. Lainsäädäntö oli etenkin virkamiesten kokema este.

Poliittiset voimasuhteet ja riitaisa menneisyys oli neljäs ryhmä, mutta ei erityisen tärkeä. Asenteet ja arvovaltakysymykset olivat oleellisesti näitä painavampia ongelmia ja vaativat siten neuvottelutaitoa. Lounais-Hämeessä tämä on tullut erityisen näkyvästi esille. Tätä olisi tullut varoa ja seurata jo tehtyjä tutkimuksia sekä verkostotyön kokeiluja kunnissamme.

Vähiten yhteistyötä koettiin rasittavaksi erilainen kuntakoko tai kuntien hallinnollinen kulttuuri sekä elinkeinorakenteen erot. Niillä lähinnä peitellään arvovalta ja asenneongelmia.

Minkä vuoksi yhteistyöhön tulisi ryhtyä?

Yhteistyön painoarvo koettiin erittäin merkittävänä ja erityisesti 12 muita tärkeämpää ryhmää erottui vastauksissa.

Lähes sata prosenttia niin virkamiehistä kuin luottamushenkilöistä korosti alueellisen kehittämisen tarvetta ja tulosta, palvelujen tehokkaampaa tuottamista, alueellista tasa-arvoa ja sen saavuttamista, myönteistä julkista profiilia ja yhteisesiintymisen painoarvoa.

Lähes yhtä korkealle kohisivat tehtävien koordinointi ja tiedon vaihto tiimeissä sekä koko verkoston sisällä, kustannusten minimointi sekä yhteydet keskushallintoon ja maan hallitukseen.

Sortavalan läheisyys ja Laatokan-Karjalan yhtenäisyys talousalueena toi esille lisäksi kansainväliset yhteydet ja niiden hoidon, ajankohtaisten ongelmien ratkaisun yhtenä talousalueena, suurtuotannon edut sekä alueellisen kehittämisen yhtenä suurena talousalueena.

Verkoston kyky uudistus, joustavuus ja työn motiivin lisääntyminen olivat niin ikään liki kaikkien mainitsemia etuja. Työn tuotavuus ja innovointikyky kasvoi oleellisesti, jolloin 1500 ihmisen osaamisesta saatiin irti myös sellaiset piilossa olevat resurssit, joita muuten ei olisi edes tunnistettu tai tunnettu.

Verkostotyön käynnistyttyä tiimeissä luottamushenkilöiden tarve käsitellä yhteisiä palveluja tai toimintoja kasvoi räjähdysmäisesti ja muuttui päivittäiseksi. Tähän ei oltu varauduttu johtoryhmässä, ja siitä tuli ongelmallinen pullonkaula.

Esteeksi asioiden joustavalla käsittelylle tuli vanha linjaorganisaatio ja sen kuljettaminen ohjausryhmineen mukana viiden kunnan yhteisiä asioita hitaasti käsitellen. Sellainen ei toiminut ja se sai nuhteita. Tätä varten oli kokoonnuttava johtavien poliitikkojen toimesta pyrkien löytämään mahdollisimman joustava poliittinen elin, jollaisena yhteistyötoimikunta ei voinut toki enää toimia. Tarvittiin päivittäistä ylikunnallista päätöksentekoa.

Juuri tässä kohden käynnistyivät arvovalta- ja asenneongelmat. Ne eivät synny virkemieskoneistosta ja kyvystä toimia verkostona, vaan poliittisen johdon kyvyttömyydestä järjestäytyä sekä linjajohdon ylimmästä portaasta. Syntyi esittelijäongelma, jossa muutama henkilö saattoi vaikeuttaa 1500 ihmisen työtä palveluita tarjoavana verkostona. Tätä on myös Lounais-Hämeessä syytä välttää siinä missä Hämeenlinnassakin.

Ainut toimiva keino tässä on yhteinen luottamusjohto ja kunkin kehän sisällä toimiva ”lautakunta”. Järjestelmä on oleellisesti kevyempi kuin perinteinen lautakuntatyöskentely, mutta ei aiheuta kohtuutonta ongelmaa oppia verkostotyön vaatimukset myös luottamushenkilöiden kohdalla. Nykyisin uusi tietotekniikka tekee siitä jopa välttämättömän osan prosessia ja helpottaa verkostodemokratian sisäänajoa.

Tehtäviä tulee toki enemmän ja ne ovat vaativampia kuin pienen kunnan lautakunnassa tai kunnanhallituksessa. Lisäksi maaseutumaiset organisaatiot ja yhteistyörakenteet poikkeavat melkoisesti kaupunkimaisista keskitetyistä hallintorakenteista ja vaativat räätälöityjä ratkaisuja. Laatokan-Karjala on tästä tyyppiesimerkki ylittäessään myös valtakunnan rajan kansainvälisen työnsä rakentelussa.

Sen sijaan kansallisena hankkeena Keski-Karjalan malli toimii varmasti missä tahansa Suomessa. Pelkkä kuntien yhdistely ilman siihen liittyvää toimintojen verkostoimista ja virkamiesten ohjaamista yhdessä luottamushenkilöstön kanssa tulokset jäävät sattumanvaraisiksi, eikä niiltä voi odottaa alueellisesti tasapainoisia ratkaisuja. Tässä myös Lounais-Hämeen olisi syytä harkita miten yhteistyörakenne toteutetaan ja kuinka se verkottuu eri hallintokunnat yhdistäväksi kokonaisuudeksi.

Tässä pienkunnat ovat aivan oikein vaatineet lisäselvityksiä. Omassa yhteistyöelimessä sellaisen selvityksen tekeminen ei kuitenkaan onnistu vaan vaatii käytännön verkostotyön ja tiimityön opiskelun. Hämeenlinnan malli ei sovellu Lounais-Hämeeseen ja vielä vähemmän sitä laajemman talousalueen käyttöön. Vain verkostoitumalla maaseudun palvelut voidaan taata eikä synny kaupunkia ja sen viheraluetta. Sellainen kuntaliitos olisi kohtalokas virhe, eikä sellainen olisi edes mahdollista, jos mukaan tulisi myös Loimaa ja Somero.

Lähde: Matti Luostarinen 1991. Keski-Karjalan kuntien yhteistyön kehittäminen. Laatokan-Karjalan Instituutti. Loppuraportti. Kitee. 126 s.